RELP. Публичные услуги. Федерации: правовое регулирование и практика Понятие публичной и социальной услуг их признаки

В России первое упоминание о них в 90-х годах. А более четкое представление о них лишь с 2004 года.

1. Публичные услуги в Европе зародились в Европе. Один из основных идеологов – Леон Дюги (теория сальдаризма ). Публичные службы (услуги) – (в соответствии с французским подходом) это всякая обязательная деятельность, осуществляемая субъектом публичного права (публичным субъектом) либо под его руководством во всеобщем интересе. Эта концепция оказала влияние на такие страны, как Португалия, Италия, Испания, а через них и на правовые системы колоний. В Латинской Америке эта концепция присутствует.

2. Концепция обеспечения жизнедеятельности (Германия, Эрнст Форсткофф). У частных лиц есть потребности, удовлетворение которых носит жизненный характер (без них невозможно) => публичные услуги – это те услуги, которые обеспечивают жизнедеятельность населения. Но иногда государство может передавать отдельные полномочия частному сектору.

3. Концепция государственного менеджмента и универсальных услуг (англосаксонская система, Великобритания). Нет деления на частное и публичное право, нет отраслей. Государство в рамках этой концепции заимствует механизм деятельности, управления, выработанный в частном секторе, соответственно, если частный сектор развит, то и государство также. Концепция универсальных услуг – государство должно обеспечить предоставление определенного набора общедоступных услуг по установленным минимальным стандартам (универсальные услуги).

Все эти разные подходы в рамках формирования ЕС и общего рынка привели к выработке общего знаменателя. Общая концепция (усредненная) служб общего значения .

В России законодательного понятия публичных услуг не существует. Развиваются отдельно более узкие категории: государственные и муниципальные услуги.

Все услуги, которые вышли за пределы государственных и муниципальных, автоматически попали в сферу частноправового регулирования.

ст. 6 БК: государственные (муниципальные) услуги – услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственными муниципальными органами, учреждениями, иными юридическими лицами.

Государственное муниципальное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Т.е. задание – это поручение государственным (муниципальным) органам, учреждениям и иным юр.лицам осуществить какую-либо деятельность корреспондирующую публичным службам и на которую выделяется финансирование.

Указ Президента «О системе и структуре» от 9 марта 2004 года: определение гос.услуг применительно к федеральному уровню:

Гос.услуги – услуги, оказываемые федеральными агентствами, иными органами, подведомственными им организациями, другими юр.лицами в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, в других сферах, предоставляемые бесплатно или по регулируемым ценам.

Федеральный закон 2010 «Об организации предоставления гос. и мун. услуг» № 210 ФЗ:

Государственные (муниципальные) услуги – это деятельность по реализации функций исполнительных органов государственной власти, государственных внебюджетных фондов, ОМС, осуществляемая по запросам заявителей. В этом законе, получается, урегулированы ТОЛЬКО услуги, предоставляемые ОРГАНАМИ власти (административные услуги), т.е. не регулирует социальные услуги в отличие от Указа.

Признаки государственных муниципальных услуг:

1. их предоставление является функцией государства или муниципалитета

2. предоставление таких услуг является обязательным

3. осуществляются по запросам заявителей , т.е. направлены на удовлетворение потребностей населения

Методические комментарии

Общественные блага – это товары и услуги, созданные вне рыночного сектора экономики. Это вполне реальные экономические блага, обладающие полезностью для потребителей. Создание общественных благ требует затрат ресурсов, которые могли бы быть использованы для производства других благ. Общественное благо, в отличие от частного блага, это блага, использование или потребление которого приносит прибыль в виде большей полезности или меньших издержек более чем одному лицу одновременно.

Общественное благо отличается двумя свойствами:

несоперничеством в потреблении,

неисключаемостью.

Комплексная характеристика общественных благ:

1) неконкурентность в потреблении,

2) неисключаемость из потребления,

3) неизбирательность в потреблении (означает, что потребление общественного блага одним индивидом не уменьшает его доступности для других),

4) создание положительного внешнего эффекта,

5) коллективность в потреблении (совместное потребление общественных благ),

6) неделимость (в отличие от частного блага общественное благо не может быть разделено на единицы потребления и продано по частям).

Публичные блага и услуги. В отличие от чисто общественных благ публичные услуги являются индивидуализированными благами, предоставляемыми органами государственной власти и управления физическим и юридическим лицам в физической форме, как правило, в форме взаимодействия с гражданами.

Примерами п убличных услуг являются:

Выдача документа о внесении в реестр собственников жилья в департаменте муниципального жилья,

Услуги ТБИ,

Рассмотрение ходатайств и уведомлений о проведении сделок экономической концентрации в порядке применения мер антимонопольного контроля,

Специализированные регистрации на рынке ценных бумаг,

предоставление справок об отсутствии задолженности при регистрации юридического лица.

Теоретический подход заключает в четкой спецификации услуги.

Эмпирический подход состоит в определении функций, связанных с предоставлением публичной услуги

Признаки:

По форме осуществления - взаимодействие с юридическими и физическими лицами,

Обязательность юридически оформленного договора предоставления

Публичная услуга характеризуется навязываемостью и принудительностью предоставления и потребления,

Сфера распространения публичных услуг связана со спецификацией и защитой прав собственности физических и юридических лиц. Сферы социальной защиты населения, здравоохранения, образования могут рассматриваться как базовые сферы оказания публичных услуг,

Сочетание платности и бесплатности предоставления (платность в том случае, если государственные органы власти могут передавать их предоставление частным организациям, отобранным по конкурсам),

Регламентация процесса предоставления услуг по ключевым характеристикам: цена, время, организационные стандарты предоставления (регламент предоставления),

Международные общественные блага - потребляемые странами совместно, доступны всему населению, предоставляются нескольким странам, отдельным регионам.

Международное антиблаго – международный терроризм, неконтролируемая торговля вооружением, наркобизнес, ухудшение климата на земле, разжигание межнациональной ненависти.

Примеры – (международная стабильность, экологическая безопасность, локализация болезней массового распространения)

Классификация международных общественных благ

- по сфере охвата и распространения эффектов от производства международных общественных благ

Глобальные (чистые) МОБ – пользуются все на основе принципа неисключаемости (защита озонового слоя, международная безопасность, международная стабильность, экологическая безопасность, локализация болезней массового распространения

Клубные (спутниковая связь, воздушные коридоры, выгоды от участия в международных организациях, союзах ассоциациях, торговых союзах)

Региональные отличаются вынужденным характером потребления, обусловленным географической близостью стран по отношению друг к другу (совместное использование природных ресурсов)

Национальные – внешние эффекты, распространяемые на другие страны (программы по национальной безопасности, научно-исследовательские разработки, образовательные программы дистанционного обучения, информационные технологии, инвестиции в здравоохранение)

- по степени потребления

публичность потребления (глобальные (чистые) блага

Ограниченное публичное потребление (например, клубные блага)

- по степени равенства распределения выгод (эффект перелива выгод)

Равенство в распределения выгод (стабилизация курса мировых валют),

Неравное распределение выгод, когда отдельная страна может извлекать большую выгоды по сравнению с другими странами при пользовании МОБ, т.е. для различных стран характерна различная ценность, например, разработанных лекарственных препаратов.

- по степени решения и реализации глобальной задачи

Публичные услуги как промежуточные характеризуются на этапе разработки или создания продукта (научно-исследовательская разработка, создание вакцины),

Конечными публичные услуги становятся на этапе решения проблемы в целом (излечение болезни, имеющей массовые масштабы распространения).

Переполнение означает, что при достаточно значительном числе пользователей блага дальнейшее увеличение их численности приводит к тому, что индивиды начинают мешать друг другу (исчезает несоперничество).

Особенности формирования спроса на общественные блага в отличие от частных:

В случае частных благ индивиды сталкиваются с одной и той же ценой. Различия в их предпочтениях проявляются в том, что они приобретают по данной цене разные количества товара. Общественное благо в одном и том же количестве достается каждому из потребителей. Различия в предпочтениях проявляются в том, что индивиды проявляют разную предельную готовность платить за данное количество блага.

При оптимальном производстве общественного блага предельная норма трансформации этого блага в частное равна сумме предельных норм замещения двух благ для всех индивидов, участвующих в потреблении. Это утверждение называется условием Самуэльсона парето-оптимального производства общественных благ .

Для большого числа потребителей можно представить следующее равенство: MRS a gx + MRS в gх +…+ MRS n gх = MRPT gх.

Одна из самых распространенных классификаций публичных услуг - это классификация в зависимости от области, в которой происходит их реализация. В рамках указанной классификации выделяют медицинские, образовательные, коммунальные, информационные, финансовые и другие услуги.

Также предлагается несколько возможных подходов к определению видов публичных услуг, в основу одного из них положен принцип их востребованности . К такому виду услуг относятся: необходимые услуги (к ним можно отнести бытовые, финансовые, коммунальные); законные (они обязательны для субъектов, предоставляющих услуги, например, услуги, связанные с предоставлением земельных участков из публичной собственности, регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, постановкой объектов недвижимости на государственный кадастровый учет); реализуемые (реальные) услуги (Рисунок 1).

Рисунок 1- Виды публичных услуг

На сегодняшний день не существует единой классификации публичных услуг, поскольку отсутствуют теоретические разработки по определению их характеристик. Однако публичные услуги - это та правовая категория, которая реально существует, обладает устойчивыми признаками и требует определенной систематизации.

Прежде чем определить виды публичных услуг, необходимо выделить специфические черты указанной правовой категории. Исследования совокупности публичных услуг позволяют выделить следующие их отличительные признаки :

· публичные услуги направлены на удовлетворение общественных интересов (обеспечение общественной безопасности, экономических интересов, конституционного строя и т. д.);

· порядок оказания публичных услуг осуществляется путем государственно-правового регулирования;

· для предоставления публичных услуг разрабатываются и внедряются стандарты их оказания;

· публичные услуги предоставляются специально уполномоченными на то органами и учреждениями неограниченному кругу субъектов.

Рисунок 2 – Классификация публичных услуг по субъектам и источнику финансирования

С учетом данных признаков можно определить виды публичных услуг. В первую очередь публичные услуги можно классифицировать с учетом предоставляющих их субъектов (Рисунок 2):

· услуги, предоставляемые органами государственной власти (государственные услуги);

· услуги, предоставляемые органами местного самоуправления (муниципальные услуги);

· услуги негосударственного сектора (предоставляются и оказываются коммерческими организациями (индивидуальными предпринимателями) или общественными организациями).

По субъектам, получающим услуги, следует различать:

· услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц

(коммунальные услуги, бытовые услуги, социальные услуги);

· услуги, направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдача лицензий и т. п.);

· услуги, направленные на удовлетворение интересов как физических, так и юридических лиц (регистрация прав на недвижимое имущество, кадастровый учет объектов недвижимого имущества и иные).

Важным с экономической точки зрения является такой признак публичных услуг, как источник их финансирования, поскольку все публичные услуги имеют определенную стоимость. В связи с этим традиционно выделяют услуги, которые являются платными для получателя, и бесплатные услуги.

Следующая классификация имеет большое значение при составлении реестров государственных и муниципальных услуг, и, соответственно, представляет наибольший практический интерес. В соответствии с ней публичные услуги можно разделить на виды в зависимости от области их предоставления (Рисунок 3):

· Услуги в области землепользования. К ним можно отнести услуги по предоставлению земельных участков гражданам и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности, по постановке земельных участков на государственный кадастровый учет, по регистрации прав на земельные участки.

Рисунок 3 - Классификация публичных услуг в зависимости от области их предоставления

· Услуги в области природопользования, например, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и др.

· Услуги в области предпринимательской деятельности, к примеру, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей, выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности.

· Услуги в области социальных отношений (социальные услуги).В зависимости от назначения социальные услуги, в свою очередь, могутподразделяться на следующие виды: социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту; социально-медицинские, направленные на поддержаниеи улучшение здоровья граждан; социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе); социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей; социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня граждан; социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан.

• Экономика: пределы государственно-правового воздействия
• Экономическое законодательство: к истории вопроса
  • Государственное регулирование экономики России
  • Экономическое законодательство в советский период и эпоху реформ
  • Современная российская экономика и законодательство
• Концепции правового регулирования экономики и административное право
  • Публичное экономическое право Франции
  • Германия: право экономики, административно-хозяйственное право
  • Экономический анализ права
  • Идеи экономического права в России
• Экономическое право - комплексная отрасль или учебная дисциплина?
  • Продолжение дискуссии о хозяйственном праве
  • Публичное экономическое право: тенденции развития
• Публичное право и регулирование экономических отношений
• Деление права на публичное и частное
  • В поисках критерия разделения права на публичное и частное
  • Современные тенденции разделения права
• Роль административного права в регулировании экономики
• Конституционные принципы регулирования экономики
  • Концепция «экономической конституции»
  • Постановления Конституционного Суда РФ в экономической сфере
• Публичные элементы в гражданском праве России
• Участие государства в имущественных отношениях
• Гражданская правосубъектность государства и его органов
  • Разнообразие теорий о гражданской правоспособности государства
  • Иммунитет государства
  • Концепция юридического лица и правоспособность государства
  • Органы публичной власти как юридические лица
• Государство и казна
  • Понятие казны
  • Состав федеральной казны
• Имущественная ответственность государства
  • Возмещение вреда, причиненного государством: теоретические подходы
  • Порядок возмещения вреда за счет казны
  • Проблема определения надлежащего ответчика по делам о возмещении вреда государством
  • Исполнение судебных решений о взыскании вреда с государства
• Взаимодействие государства и бизнеса
• Участие бизнеса в государственном управлении
• Публично-частное партнерство: история возникновения и основные формы
• Государственно-частное партнерство в России
• Концессия как форма публично-частного партнерства
  • Возникновение и распространение концессий
  • Смешанный характер концессионного соглашения
  • Объекты и субъекты концессионного соглашения
  • Условия концессионного соглашения
  • Порядок заключения концессионного соглашения
• Субъекты экономического регулирования
• Экономическая компетенция органов публичной власти
  • Федеральные органы власти в сфере экономики
  • Органы по управлению государственной собственностью
• Правовой статус «смешанных органов» в сфере экономики
  • Счетная палата РФ
  • Центральный банк РФ
• Государственные корпорации и государственные компании
  • Общие нормы о государственных корпорациях
  • Виды государственных корпораций
  • Деятельность государственных корпораций
  • Риски при создании государственных корпораций
  • Государственная компания
• Саморегулируемые организации: правовой статус и основы деятельности
  • Теоретические основы саморегулирования
  • Саморегулируемые организации в России
  • Правовой статус саморегулируемых организаций
  • Публично-правовые черты саморегулируемых организаций
• Квазигосударственные органы
• Частные организации, осуществляющие аутсорсинг административно-управленческих процессов
• Публично-правовые способы регулирования экономики
• Разрешительные и контрольные полномочия органов власти
  • Экономическая функция государства
  • Государственная регистрация
  • Лицензирование в экономической сфере
  • Государственный контроль и надзор
• Экономическое прогнозирование и планирование
• Оказание публичных (государственных) услуг в экономической сфере
  • Импорт концепции «сервисного государства»
  • Российская правовая доктрина публичных услуг
  • Нормативные основы предоставления государственных услуг в Российской Федерации
  • Электронизация государственных услуг
  • Специфика государственных услуг в экономической сфере
• Государственное регулирование цен и тарифов
  • Либерализация цен и основы ценовой политики
  • Законодательные основы государственного регулирования цен
• Государственная поддержка
  • Виды государственной поддержки
  • Государственные и муниципальные преференции
• Управление государственной собственностью
• Основы управления государственной собственностью
  • Состав государственной собственности
  • Формы управления государственной собственностью
  • Учет государственной собственности
• Разграничение государственной собственности
  • Нормативные основы разграничения государственной собственности
  • Современное законодательство о разграничении государственной собственности
  • Проблема возмездности в отношениях по разграничению государственной собственности
• Приватизация государственной собственности
  • Правовая природа приватизации
  • Основные способы приватизации
  • Национализация как антипод приватизации
• Создание унитарных предприятий
• Акционерная собственность государства
• Коррупция как деструктивный фактор в экономике
• Теневая экономика и коррупция
• Способы противодействия коррупции в экономике
  • Нормативная база противодействия коррупции
  • Антикоррупционная экспертиза экономического законодательства
• • Административные барьеры для бизнеса
  • Административные барьеры при осуществлении легализующих функций
  • Административные барьеры при осуществлении государственного контроля
  • Административные барьеры при предоставлении публичной информации

Российская правовая доктрина публичных услуг

В научном плане феномен публичных услуг в России объясняется явно недостаточно. Наука административного права придерживается консервативных подходов, определяя государственное управление через организующее воздействие на управляемых субъектов.

Одно из первых определений было дано Ю.А. Тихомировым: публичные услуги означают юридически и социально значимые действия в интересах общества, государства и граждан 1 См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 200. . В свое время, когда в нормативных и программных документах нашей страны не было упоминаний о государственных услугах, мы выделили признаки публичных услуг в целях отличения их от публичных функций 2 См.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. №6.С. 4-5. .

Публичные услуги:

• обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
• предполагают потенциально неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;
• осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом (на основе контракта, акта органа власти, делегирования);
• основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Соответственно публичная услуга - это та же публичная функция, которая может осуществляться негосударственным субъектом. Теоретически существуют два пути «свободного обращения» публичных услуг: полуадминистративное делегирование («полу» - потому что негосударственные организации не входят в государственную систему и не имеют публичной правоспособности) и контракт.

Категория государственных услуг проистекает из государственных функций. Мы исходим из того, что все основные направления деятельности государства - это его функции. Государственные функции относятся к публичным функциям, продиктованным публичными интересами. В то же время публичные функции выполняет не только государство, негосударственные субъекты тоже могут быть связаны публичным интересом. В этом плане важно провести различие между государственной функцией и государственной услугой как разновидностью этой функции.

Недостаток научной литературы по вопросам публичных услуг не позволяет говорить о сложившейся доктрине, особенно учитывая склонность ученых-юристов к комментированию нормативных актов. Поэтому доктрина часто следует за законодательством, а не наоборот.

Во-первых, это объяснение самого феномена публичных услуг, а также обоснование разницы между публичными и государственными услугами, на основе очевидного для российского законодательства игнорирования понятия «публичности».

К признакам публичной услуги относят:

• индивидуальный, адресный характер;
• заявительный характер предоставления услуги;
• недискриминационный характер (при наличии оснований - любому обратившемуся);
• предоставление услуги безвозмездно или по регулируемым государством ценам 3 См.: Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко A.M. Муниципальные услуги: некоторые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 106-107. .

Сюда же следует отнести и поднятую проблему вовлеченности местного уровня власти в процесс оказания публичных услуг 4 См.: Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. , и вопросы социальных и бюджетных услуг 5 См.: Карпова Н.И. Актуальные вопросы перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений // Российская юстиция. 2009. № 2. .

К признакам социальных услуг относят следующие:

• услуги оказываются гражданам в рамках государственной социальной политики и реализации социальных целевых программ;
• адресная субъектная направленность (социальные услуги получают тс слои населения и отдельные граждане, которые нуждаются в оказании помощи);
• перечень таких услуг закрыт и нормативно регламентирован;
• финансирование затрат, связанных с оказанием социальных услуг, осуществляется в основном за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов;
• субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения.

Ученые отмечают, что понятие услуги - способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц - не является новым для нашего законодательства. В Конституции РФ понятие «услуга» определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74), в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. 128, 129), в Бюджетном кодексе - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65), в федеральных законах о социальном обслуживании - как действия по оказания помощи клиенту социальной службы. В условиях бессистемного подхода к услугам органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг и решают вопросы их платности 5 См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф.. Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 10. .

Во-вторых, дискуссия о субъектах оказания публичных услуг, выводящая и на теоретическое осмысление «юридических лиц публичного права», и на обозначение границы публичного и частного. Высказываемая административистами позиция о том, что государственные органы могут выступать только как организаторы предоставления государственных услуг 6 См. Докучаева И.М. Понятие «публичные услуги» и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт). М., 2007. С. 103. , явно уводит оказание услуг в сферу гражданского права, что противоречит их натуре.

В-третьих, проблема коммерциализации публичных услуг. Все публичные услуги не могут быть оказаны безвозмездно, что неизбежно ставит вопрос об их стоимости, порядке оплаты и контроле за этой деятельностью. Ставится вопрос - не будет ли двойной оплаты за оказываемые услуги, ведь расходы на деятельность государственных органов уже профинансированы за счет налогов.

В-четвертых, стандартизация государственных услуг 7 См.: Нестеров А.В. Некоторые аспекты проекта Федерального закона «О стандартах государственных услуг» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. . Здесь следует напомнить, что изначально предполагалось принятие федерального закона о стандартах государственных услуг, проект которого активно обсуждался. Вообще, вопросами стандартов занимаются не столько исследователи, сколько эксперты-разработчики.

В-пятых, направление электронизации публичных услуг 8 См.: Гриценко АВ. Электронные административные регламенты // Состояние и механизмы модернизации российского государственного управления. М., 2004. С. 128-143. . В условиях электронного государства мало говорить просто об оказании публичных услуг, многие из них могут и должны быть переведены в электронный формат.

В-шестых, работы, посвященные исследованию концепции сервисного государства и публичных услуг за рубежом.

Что касается практики высших судов, то только Конституционный Суд РФ частично затронул проблематику публичных услуг, не дав их однозначного понимания. Так, в Определении КС РФ от 14 января 2003 г. № 20-о «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Ивановской области о проверке конституционности отдельных положений статей 9, 10 и 15 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимо имущество и сделок с ним» и Примерного положения об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» учреждения юстиции рассмотрены как «государственные органы в сфере исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказывающие по поручению государства специализированные административные услуги, т.е. осуществляющие публичные функции, при том что такие услуги предоставляются ими на коммерческой основе, за плату; они финансируются за счет внесения платы за государственную регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, а также за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств иных не запрещенных законом источников». Здесь, по сути, услуги отождествляются с функциями.

Постановление КС РФ от 18 июля 2008 г. № 10-п «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина В.В. Михайлова» 9 СЗ РФ. 2008. №31. Ст. 3763. Речь идет о статьях утратившего ныне силу закона, которыми допускалось возмещение за счет частных лиц расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований. продолжает эту традицию. Государственный контроль как одна из функций государственной власти, имеющих императивный характер, должен финансироваться за счет публичных средств через государственно-бюджетный механизм. Исключение могут составлять лишь случаи, когда государственный контроль проводится по инициативе подконтрольного субъекта либо в связи с необходимостью принудительного исполнения подконтрольным субъектом возложенной на него законом обязанности по самостоятельному контролю за соответствием его товаров (работ, услуг) установленным требованиям. В таких случаях государственный контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание которой соответствующим государственным органом предполагает в той или иной форме возмещение подконтрольным субъектом произведенных этим органом затрат.

Таким образом, государственный контроль в сфере экономической деятельности, в том числе контроль за соответствием реализуемой индивидуальными предпринимателями продукции обязательным требованиям, должен, по общему правилу, обеспечиваться бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам.

В этом постановлении можно усмотреть намек на платность публичной услуги (в отличие от функции).

В Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ № 1789-р, основное внимание уделено повышению качества государственных услуг и доступности их населению. По данным Фонда общественного мнения, в настоящее время свыше 70% россиян отрицательно оценивают деятельность государственных служащих по оказанию публичных услуг.

Категория публичных услуг не разработана в российской правовой науке. Анализ специальной литературы позволяет выделить следующие подходы к определению «публичные услуги» и их разграничению с государственными и социальными услугами.

Согласно одной из позиций государственные услуги -- это услуги, оказываемые органами государственной власти каждому отдельному индивиду, обратившемуся за ними.

Публичные услуги -- более широкий термин, включающий также услуги, оказываемые неограниченному кругу лиц в целях удовлетворения публичного интереса. Органы власти могут лишь обеспечивать их предоставление, а не оказывать самостоятельно.

Общим критерием является установленная Конституцией РФ и законами обязанность органов публичной власти предоставлять услуги, обеспечивать их предоставление.

Публичные услуги имеют характерные признаки. Они:

1) обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;

3) осуществляются органами государственной и муниципальной власти либо другими субъектами;

4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Первый признак указывает на то, что независимо от субъекта (будь то орган государственной власти, муниципальный орган, негосударственная организация), предоставляющего услуги в каждом конкретном случае, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. В случае, когда заинтересованность либо возможности частного капитала в предоставлении публичных услуг отсутствуют, орган публичной власти должен самостоятельно реализовывать такую социально значимую услугу (вывоз мусора, отходов, водоснабжение). При передаче функций исполнителя иным субъектам органы публичной власти должны контролировать реализацию публичных услуг и обеспечение прав населения на их получение.

Ответ на вопрос о возможности полного отказа государства от предоставления услуг в определенной области зависит от характера публичной услуги. Если предоставление такой услуги обусловлено необходимостью реализации конституционных прав граждан (право на охрану здоровья и медицинскую помощь), то государство не вправе отказаться от ее предоставления.

Можно разграничить услуги и следующим образом. К государственным услугам (услугам власти) относятся бесплатные услуги, согласно закону оказываемые уполномоченными услугодателями добровольно обратившимся заинтересованным лицам

в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг, предоставляемых за счет использования ресурсов государства.

К общественным услугам относятся бесплатные для граждан услуги, адресованные всему обществу, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами предоставления общественных услуг.

К публичным услугам относятся общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.

Наконец, для публичной услуги характерны следующие признаки:

1) это благо, которое индивидуально, т.е. адресовано конкретным субъектам;

2) оно добровольно, т.е. оказывается без принуждения со стороны государства, только по инициативе граждан и юридических лиц;

3) необязательный характер.

Такой же концепции придерживаются разработчики проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг», разделяя государственные услуги по сфере публичной власти, обязанной их оказывать, и индивидуальной направленности2. Государственная услуга -- это деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг.

Данное определение рассматривает публичные услуги в узком смысле, исключая из категории публичных услуги, адресованные неопределенному кругу лиц. Более правильным представляется первый подход, поскольку четкое регулирование услуг, оказываемых органами публичной власти неопределенному кругу лиц, имеет весьма важное значение в реализации закрепленной Конституцией РФ идеи социального государства.

Изложенные проблемы наглядно демонстрируют необходимость четкого и систематизированного регулирования вопросов предоставления публичных услуг в целях обеспечения реализации конституционного принципа социального государства.

Анализ правового регулирования публичных услуг в широком смысле (т.е. предоставляемых как неопределенному кругу субъектов, так и конкретным получателям) на федеральном, региональном и местном уровнях позволяет выделить следующие проблемы.

1. В постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» для федеральных органов исполнительной власти предусмотрена обязанность по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, а также перечней предоставляемых ими услуг. Также отмечается, что предоставление государственных услуг должно осуществляться на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности.

Однако перечни предоставляемых услуг до сих пор не разработаны, не приняты и стандарты государственных услуг. В положениях о соответствующих федеральных органах исполнительной власти и их административных регламентах оказываемые государственные услуги структурно не выделены.

К тому же в целях реального обеспечения предоставления необходимых населению услуг более правильно было бы установить на законодательном уровне единый открытый государственный перечень (реестр) услуг, оказываемых органами исполнительной власти, в том числе на платной основе. Подобные перечни действуют в Киргизии, Казахстане, Молдове.

Услуги, включаемые в перечень, должны соответствовать заранее разработанным критериям; следует учитывать мнения граждан и организаций -- потребителей услуг, а также выражающих их интересы общественных и профессиональных объединений.

2. Распределение государственных функций по видам федеральных органов исполнительной власти вовсе не означает окончания административной реформы. Применительно к государственным услугам на следующем этапе должно произойти выделение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям. Важно также выработать критерии оценки целесообразности такой передачи (повышение эффективности реализации переданных функций, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг), критерии, которым должны отвечать негосударственные структуры, определить условия передачи. В необходимости перераспределения части публичных услуг убеждает опыт Европейского союза: согласно одному из последних докладов Европейской Комиссии в результате введения конкуренции в секторе публичных услуг сократились расходы конечных потребителей.

3. В целях упорядочения оказания публичных услуг органами исполнительной власти и их учреждениями, возможно, следует законодательно определить признаки отнесения услуг к категории платных, как это сделано в законодательстве ряда зарубежных стран. Такие попытки предприняты в проекте федерального закона «О стандартах государственных услуг»: помимо уплаты государственной пошлины получателями услуг предусмотрена платность услуг, оказываемых лицам в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление; кроме того, предлагается ввести еще один вид услуг, предоставляемых с высоким уровнем качества (повышенным по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта или внеочередного исполнения).

4. Необходима скорая и в то же время продуманная разработка предусмотренных упомянутым постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 стандартов государственных услуг (в том числе путем широкого обсуждения положений проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг»). Представляется, что закрепление обязательного минимума требований, касающихся стандарта, на федеральном уровне позволит гарантировать всем потребителям государственных услуг равные права и возможности по их получению, а также качество и доступность услуг. Субъекты РФ исходя из своих возможностей смогут увеличивать этот минимум.

Пока же регламентами, разработанными федеральными органами исполнительной власти, в основном регулируется порядок рассмотрения обращений граждан. Установление же на законодательном уровне четких, систематизированных административных процедур предоставления публичных услуг придало бы деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и предсказуемый характер, а также предоставило бы возможность ограничивать и устранять произвольные действия.

С проблемой стандартизации услуг тесно связана проблема ответственности чиновников за ненадлежащее предоставление публичных услуг. В связи с этим полезным может оказаться обращение к опыту зарубежных стран (например, Англии, где существуют законодательно утвержденные стандарты и правила, чиновника могут даже оштрафовать, если гражданин пожалуется на чрезмерно длительное стояние в очереди).

5. В настоящее время отсутствует ясное представление об объеме полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ федеральным законодательством. Необходима подробная регламентация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих публичные услуги. В качестве одного из направлений такой регламентации можно выделить расширение прав, предоставленных органам исполнительной власти субъектов РФ, наделение их дополнительной компетенцией, источниками финансирования и дополнительной ответственностью. Возможно составление реестра полномочий органов государственной власти субъектов РФ, исходя из которого можно определять перечень публичных (государственных) услуг органов исполнительной власти, как это, например, делается в Новосибирской области и Ямало-Ненецком автономном округе.

6. Относительно оказания муниципальных услуг необходимо отметить нечеткость формулировок при определении в Федеральном законе № 131 вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований. Закон использует различные термины: «организация», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «обеспечение», «оказание содействия». Попытки толкования данных терминов могут быть самыми различными, что в конечном счете затрудняет определение содержания обязательных для предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае.

7. При оценке деятельности распорядителей бюджетных средств, направляемых на оказание публичных, а также муниципальных услуг, должны применяться в том числе и следующие показатели: учет запросов и нужд общественности; обеспечение качества оказываемых услуг; степень удовлетворенности и мнение граждан, получивших услуги; четкость планируемых результатов.

Существуют следующие закономерности сервисной экономики:

- возможности экономического роста в первую очередь определяются состоянием и развитием отраслей сферы публичных услуг;

Человеческий фактор превращается в главный фактор экономического роста;

Повышается роль государства в воспроизводстве трудовых ресурсов и формировании человеческого капитала;

Предоставляются новые возможности для реализации макроэкономических теорий посредством государственного регулирования экономики, в том числе сферы услуг;

Изменяется характер социальных потребностей, все чаще появляются постоянные потребности, например поддержание здоровья, профилактика заболеваний, непрерывное образование;

Устанавливается активная позиция организаций сферы публичных услуг в отношении воздействия на потребителей для формирования спроса на свою продукцию;

Осуществляется дифференциация, индивидуализация потребностей населения, переход на долговременные отношения между потребителем и производителем публичных услуг;

Обострение межстрановой конкуренции требует поиска резервов повышения эффективности функционирования экономики, в том числе в частном и государственном секторах сферы публичных услуг;

Под влиянием процесса глобализации появляется тенденция типизации (стандартизации) в развитии сферы публичных услуг.

Можно разделять две группы публичных услуг:

1) общественные услуги для членов общества, в интересах развития общества как составляющая сферы услуг;

2) услуги отдельным слоям, группам в виде социальной помощи по выполнению функций домохозяйств.

Сущность публичных услуг первой группы определим исходя из их роли в формировании человеческого капитала, основного фактора производства и связывает ее с совокупностью экономических отношений по формированию и развитию человеческого капитала. Такой взгляд на публичные услуги объединяет однородные виды деятельности по признаку их направленности на один результат - рост человеческого капитала индивидуума, позволяющий ему выгоднее использовать свой трудовой потенциал, увеличивая доход.

Важнейшими составляющими человеческого капитала являются капитал здоровья, капитал образования и капитал культуры. Сущность публичных услуг более глубокого уровня представляет собой экономические отношения по формированию и развитию капитала образования, капитала здоровья и капитала культуры.

Особенностью публичных услуг является их двойственность. В процессе оказания публичных услуг происходит и потребление, и накопление одновременно, причем отделить одно от другого не представляется возможным. Поэтому затраты на развитие сферы публичных услуг носят инвестиционный характер, так как обеспечивают накопление человеческого капитала.

Публичные услуги второй группы правильнее называть услугами социальной помощи населению, состоящими из финансовых, транспортных, бытовых и других услуг социально незащищенным гражданам для поддержания нормального уровня жизни. Эти услуги строго индивидуальны и предназначены для тех групп и категорий людей, которым необходима помощь общества, они предоставляются службами социальной защиты органов государственного и муниципального управления в виде индивидуальных услуг социального обеспечения, социальной помощи, что компенсирует отсутствующие функции домашних хозяйств.

Рассмотренные группы публичных услуг различаются по экономической природе и способу воздействия на уровень благосостояния общества (рис. 1).

Рис. 1. Различия в экономической природе публичных услуг

В частности, к социальной сфере относится социальное обеспечение, социальную помощь в виде индивидуальных публичных услуг и деятельность по оказанию коллективных публичных услуг. Такой подход позволил в структуре социальной сферы выделить:

Сферу публичных услуг (коллективные публичные услуги) как часть сферы услуг;

Сферу услуг социальной помощи по выполнению функций домохозяйств (индивидуальные публичные услуги) как составляющую непроизводственной сферы;

Социальную помощь в денежной и товарной формах.